Wie stuurt waarheen?

Governance is een van de meest gebruikte moderne termen in gesprekken over het besturen/managen van en toezicht houden op scholen. Een moderne term, maar de vraagstukken die met deze term verbonden worden, stonden eigenlijk altijd al op de agenda. Van groter belang dan de naamgeving van de verschillende lagen in de sturingskolom is het goed vastleggen van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Er lijkt een toenemende bestuursconcentratie gaande. Ook in het primair onderwijs zien we steeds meer grote bestuurlijke eenheden ontstaan met daarboven een professioneel bestuurder (of een kleine raad van bestuur). Veel directeuren hebben vragen over de eigen positie en rol, leerkrachten ervaren het bestuur als een anonieme, ver van de klas verwijderde grootheid en voor ouders wordt de bestuurlijke structuur ondoorzichtiger.

Zijn we er klaar voor?
Het ministerie en haar adviesorganen bezinnen zich steeds meer, ook openlijk, op de eigen taak en de verantwoordelijkheden van scholen en schoolbesturen. Koers PO de toekomstvisie van OCW op het primair onderwijs geeft een beeld van een terugtredende overheid en ruimte voor het veld, als het onderwijs de verantwoordelijkheid daarvoor ook echt wil nemen. De komende lumpsumbekostiging is daarbij een belangrijk middel. De Onderwijsraad leverde met het advies over de scheiding van toezicht en bestuur en de verschuiving van verticale naar horizontale verantwoording ook een impuls aan de discussie. Deze ontwikkelingen zijn onafwendbaar (immers democratisch besloten en politiek breed gedragen) en vragen van het onderwijsveld een toenemend beleidsvoerend vermogen. Zijn wij als scholen voor basisonderwijs, voor speciaal basisonderwijs en voor speciaal onderwijs wel voldoende in staat om beleid te maken? Beschikken wij over voldoende professionaliteit om gestructureerd over de eigen toekomst na te denken en vervolgens processen in gang te zetten en te sturen om die toekomst ook waar te maken? De stand van zaken in de voorbereiding op lumpsum bij alle schoolbesturen primair onderwijs (intensieve veldbenadering) laat zien dat dit nog lang niet voor alle scholen zo is. Door de onderwijsorganisaties zijn ongeveer vijftig procent van de besturen bezocht met een vragenlijst. Bijna nderde scoort groen, nderde scoort geel en veertig procent scoort rood. Een score geel of rood geeft aan dat de beleidsmatige en administratieve systemen bij het bestuur nog niet zodanig zijn dat het bestuur goed voorbereid is op de invoering van lumpsum. Het ontbreken van kengetallen wordt als het opvallendste probleem genoemd, gevolgd door het onderdeel procedures. De noodzaak tot het ontwikkelen van meer beleidsvoerend vermogen roept ook meteen de bijna klassieke vragen rond besturing op: wie bepaalt het beleid, wie doet wat, wie is waarvoor verantwoordelijk, hoe professioneel is het allemaal, hoe verhoudt de directeur zich tot het bestuur, hoe verhoudt de directeur zich tot het team, etcetera. Kortom, governance is zeker door de huidige externe ontwikkelingen, en niet in het minst door de komst van lumpsumbekostiging, een begrip dat aandacht vraagt.

Complex en kleinschalig onderwijsveld
Het primair onderwijs in Nederland kent sterk gesegmenteerde regelsystemen. De overheid heeft de regelgeving ondergebracht in veel van elkaar gescheiden wet- en regelgevingen en vult die bijna wekelijks aan. De diverse wetten en regels leveren veel schoolsoorten op: scholen voor basisonderwijs, voor speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs cluster 1 tot en met 4. En dat alles ook nog in verschillende denominaties. We kennen subsidieregelingen voor allerlei vormen van leerlingenzorg. We hebben het formatiebudgetsysteem voor de personele bekostiging en het Vereenvoudigd Londo voor de materiele bekostiging, met daarbij een afzonderlijke structuur voor de onderwijshuisvesting. Kortom, een woud aan regelgeving, waarbinnen het zelfs voor professionals lastig is om de juiste bomen nog te zien. Bureaucratisering is dan ook een problematisch effect van dit alles. Het primair onderwijs kenmerkt zich ook door kleinschaligheid. Ondanks het bestaan van enkele grote bestuurlijke eenheden, is het veld erg fijn verkaveld. Er zijn 7625 scholen voor primair onderwijs met een gemiddelde schoolgrootte van 222 leerlingen. Er zijn 1609 besturen waarvan 47 procent npitter (gegevens OCW over 2004). Door dit kleinschalig verkavelde onderwijslandschap is bovendien een ingewikkeld complex van vrijwillige en verplichte samenwerkingsverbanden geweven. Een verregaand versnipperde veld met een dicht netwerk van verfijnde regels en wettelijke bepalingen is niet bepaald een omgeving voor ondernemerschap en instellingen met een groot beleidsvoerend vermogen. Het wekt dan ook weinig verbazing dat onderwijs er niet in uitblinkt en dat bestuurders en managers veelal risicomijdend gedrag vertonen. Het is ook pas recent dat de overheid een beroep doet op het zien en benutten van kansen, het invullen van ruimte die de overheid wil geven en het nemen van verantwoordelijkheid voor de eigen toekomst. De overheid stimuleert sinds kort het ondernemerschap, maar het zal wat tijd kosten voor het onderwijs daar in zijn algemeenheid aan toe is. Dat laat onverlet dat er nu al voorbeelden zijn van zeer ondernemende onderwijsorganisaties, die laten zien dat ondernemerschap in onderwijs en bedrijvige scholen wel degelijk mogelijk zijn. Van die eerste voorbeelden kunnen anderen leren en het is een goede zaak om er bekendheid aan te geven, bijvoorbeeld via verhalen in Kader Primair.

Verandering in sturingskolom
De overheid zal zich steeds meer toeleggen op het formuleren van beleidsuitgangspunten en randvoorwaarden, in plaats van het verregaand voorschrijven van de inrichting en uitvoering. Dat is zichtbaar in het zoeken van alle ministeries naar een andere rechtsorde waarin de overheidstaak vooral bestaat uit het formuleren van de doelen (zorgplichtbepalingen) en waarbij de uitwerking en vormgeving aan het veld worden overgelaten. Die overheid kan er alleen maar komen als het onderwijsveld de ruimte die hierdoor ontstaat op een ondernemende en verantwoorde wijze gaat benutten. Het professioneel besturen en leiden van onderwijsinstellingen zal ingrijpend gaan veranderen. Deze veranderingen gaan verder dan het anders noemen van bestaande organen en functionarissen. Een bovenschools manager is nog geen bestuurder als hij of zij zich bestuurder gaat noemen, laat staan als hij of zij door anderen bestuurder genoemd wordt. Het veranderen van een deel van de sturingskolom brengt de hele zaak in beweging. Dat vereist het doordenken van het geheel en de onderlinge verhoudingen tussen de delen. Maar dat vereist ook duidelijkheid over nieuwe rollen, taken en verantwoordelijkheden. En niet in met minst vraagt het om nagaan of de mensen in nieuwe functies of met bestaande functies in nieuwe rollen voldoende zijn toegerust voor die nieuwe functie en rol. In elk geval zal verschuiving van taken en verantwoordelijkheden in de sturingskolom verdere professionalisering van de schoolleider behoeven. Want de schoolleider vervult een sleutelfunctie in de sturingskolom. Een mooie verbeelding daarvan vinden we in de recente publicatie van Harm Klifman Educational Governance Besturen op hoofdlijnen of raad van toezicht. De schoolleider is daar het halsje in de zandloper en het kanaal waarlangs alle communicatie verloopt: alle informatiestromen van besturingseenheid naar de uitvoering en vice versa. Voldoende tijd nemen voor deze fase is van groot belang. Evenals zorg dragen voor voldoende en breed draagvlak voor de visie. Wanneer in deze fase zaken onuitgesproken blijven of worden geslikt omwille van de lieve vrede of de voortgang, ontstaat er een voedingsbodem voor toekomstige conflicten. En die toekomst komt vaak sneller dan men denkt. Vanuit de ontwikkelde visie wordt de inrichting van de sturingskolom verder vorm gegeven. Daarbij is de naamgeving het minst belangrijk. Dat er toezicht op het bestuur/management is, is van groter belang dan de vraag of dit Raad van Toezicht heet. Of n bestuurder Raad van Bestuur kan en mag heten is ondergeschikt aan het inrichten van een professioneel en goed toegeruste bestuurder/manager. Van groter belang dan de naamgeving van de verschillende lagen in de sturingskolom is het goed vastleggen van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De functionele en feitelijke scheiding van toezicht en dagelijks management en het professionaliseren van de bestuurder/manager zal het in veel gevallen noodzakelijk maken om de statuten te veranderen. In deze statuten worden de basale uitgangspunten vastgelegd en wordt de delegatie geregeld. Vervolgens wordt in een reglement op het toezicht de taak van de toezichthouder bepaald. In het managementstatuut kunnen de taaktoedeling, rollen en verantwoordelijkheden van bestuurder en management worden vastgelegd. Een hele klus om dat allemaal goed geregeld te krijgen. En vooral een complexe klus, omdat er veel belanghebbenden bij betrokken zijn en er ook veel belangen aan de orde zijn.

Het AVS Centrum Educatief Leiderschap heeft deskundige mensen om u hierbij met raad en daad terzijde te staan. In vrijwel alle gevallen zal het om projecten op maat van uw eigen organisatie gaan. Neem gerust contact op voor een verkennend gesprek en een offerte met plan van aanpak via de AVS, adviesopmaat@avs.nl.