Er zijn besturen die regelen wie er mee doen met het fietsplan. Er zijn directeuren die de beleidsvisie bepalen. De wereld daartussen is groot en vaak ondoorgrondelijk. Wanneer stopt een bestuur met het spelen van directeur? En wanneer gaat een directeur ook besturen? Wat zijn de grenzen in die wereld en hoe herkent men die?

De grens tussen leiden en besturen
Het primair onderwijs kent een lappendeken van bestuursvormen en bestuursmodellen. De uitvoerende bestuurders mopperen dat er zoveel op hen afkomt en de besturende directeur voelt zich in de steek gelaten door het bestuur. Men moet zich afvragen welke vorm het meest geschikt is voor de organisatie waar men deel van uitmaakt. Het is niet moeilijk om diverse bestuursvormen voor te schotelen. De AVS kan met één greep van de plank een tabel met richtlijnen leveren, maar zon schema roept meer vragen op dan het beantwoordt. In de klas is leren maatwerk en datzelfde proces geldt voor besturen. Maatwerk, want geen enkele schoolorganisatie ziet er hetzelfde uit.

Knelpunten
Een besturingsmodel is een architectonisch bouwwerk. Een stelsel van bestuurlijke afspraken tussen de diverse managementlagen lijn en staf, gericht op het laten functioneren van bedrijfsprocessen. Een gedefinieerde structuur en een duidelijk geformuleerde strategie gelden hierbij als randvoorwaarden. Het model geeft uitdrukking aan de belangrijkste spelregels binnen de organisatie voor de gewenste samenwerking, planningsprocessen, de verdeling en het afleggen van verantwoording en prestatie-indicatoren. Een besturingsmodel heeft meestal betrekking op twee of drie hiërarchische niveaus binnen de organisatie.

Het klassieke model met alleen een executief bestuur, voldoet eigenlijk niet meer; de directeuren zijn teveel bestuurders en de klassieke bestuurders zijn geen werkelijke bestuurders meer. In de praktijk ziet de AVS bij dit model de volgende knelpunten:
o de verdeling van taken en bevoegdheden is onduidelijk;
o de besturing heeft momenteel een ad-hoc karakter;
o het bestuur is teveel beleidsuitvoerend bezig;
o slechte communicatie tussen bestuur en directie;
o directie en bestuur ondersteunen elkaar onvoldoende;
o de vertrouwensrelatie tussen bestuur en directie is niet best.

Ook in de schoolomgeving is de laatste jaren erg veranderd: fusies en samenwerkingsverbanden, de introductie van lumpsum, decentralisatie van arbeidsvoorwaarden en de toenemende verantwoording naar buiten toe. Dit alles vereist een meer flexibel en meer slagvaardig optreden van het management en dus ook van het bestuur.

Mogelijkheden
Om duidelijkheid te verschaffen over verschillende bestuursvormen, zijn talloze onderscheidende modellen gemaakt. De een nog uitgebreider dan de ander. Het grove onderscheid geeft vier bestuursmodellen.

Hierbij is een aflopende schaal van bevoegdheden waarneembaar: de schaal loopt af van veel en detailgerichte bemoeienis met de uitvoering door het bestuur, tot weinig bemoeienis en het toezicht houden op hoofdlijnen bij de beleidsbepaling. De vier basisvormen kort op een rijtje:

o Executief bestuur
Een executief bestuur oefent rechtstreeks invloed uit op het uitvoerende werk in een instelling en verricht zelf ook veel uitvoerend werk. Een executief bestuur belast zichzelf tot op zekere hoogte met de dagelijkse leiding van en uitvoering van werkzaamheden in een instelling.

o Beleidsvormend bestuur
Een beleidsvormend bestuur vervult de rol van constituerende leiding en richt zich op de vaststelling van algemeen beleid. De dagelijkse ofwel dirigerende leiding ligt nu bij de directie.

o Voorwaardenscheppend bestuur
Een voorwaardenscheppend bestuur gaat zich samen met de directie bezighouden met de beleidsvorming. Voor de uitvoering van het beleid is de directie verantwoordelijk; beleidstoetsing is wederom een taak van het bestuur. Bij het voorwaardenscheppend beleid oefent het bestuur beslissingsbevoegdheid uit.

o Toezichthoudend bestuur
Een toezichthoudend bestuur laat het besturen over aan de professional. In deze bestuurlijke opvatting laat de Raad van Toezicht feitelijk ook de hele beleidsvorming over aan de directie. De directie is belast met zowel de constituerende als de dirigerende leiding beleidsuitvoering van een organisatie. De Raad van Toezicht vervult primair een toezichthoudende en adviserende functie beleidstoetsing.

Welk model?
Er zijn drie criteria om tot een keuze voor een bestuursmodel te komen:

o De omvang van de organisatie
aantal medewerkers en aantal hiërarchische niveaus tussen directie en uitvoering. Hoe meer niveaus, hoe meer de neiging bestaat tot een bestuur op afstand. Bij groei van een instelling dient profilering van de bestuurlijke opvatting plaats te vinden en moet het bestuursmodel dat men wenst te hanteren ook nader worden uitgewerkt.

o Het ontwikkelingsstadium van de organisatie
Naarmate in een instelling meer professionele integratie heeft plaatsgevonden is door decentralisatie meer delegatie mogelijk en dus een bestuur op afstand.

o De omgeving van de organisatie
Een complexe en turbulente omgeving vraagt flexibiliteit van een organisatie. De huidige ontwikkelingen in het onderwijs pleiten voor een slagvaardige directie met royale bevoegdheden. Echter, het overbrengen van maatschappelijke opvattingen blijft een wezenlijke bestuurstaak waarvoor betrokkenheid een vereiste is. De organisatie dient immers zijn plaats in de samenleving te behouden. Deze algemene criteria maken de keuze van het optimale bestuursmodel niet eenvoudig. Want naast deze objectieve criteria zijn er ook een aantal normatieve criteria die van belang zijn bij het ontwerpen van een adequaat bestuursmodel.

Denk hierbij aan:
– De kundigheid en ambitie van de directie/het managementteam en eensgezindheid bij een meerhoofdige directie;
– De ambities en stijl van optreden van de bestuursleden;
– De tijd die bestuursleden voor hun bestuurstaak kunnen of willen vrijmaken.

Grote overgang
De overgang van een executief of beleidsvormend bestuur naar een voorwaardenscheppend of toezichthoudend bestuur is groot. Dat gaat niet van de ene op de andere dag: het moet geleidelijk plaatsvinden. Het risico is anders te groot dat een bestuur zich bijvoorbeeld beperkt tot het beoordelen van financiële gegevens want dat biedt het meeste houvast. Inhoudelijke en maatschappelijke toetsing komen dan onvoldoende aan bod. Het is daarom raadzaam een stappenplan te ontwikkelen om binnen een bepaalde termijn te komen tot een nieuwe bestuursvorm. Een complexe en turbulente omgeving vraagt flexibiliteit van een organisatie. De huidige ontwikkelingen in de onderwijssector pleiten voor een slagvaardige directie met royale bevoegdheden. Het overbrengen van kennis binnen een maatschappelijke context blijft een wezenlijke bestuurstaak waarvoor betrokkenheid een vereiste is. De school heeft tenslotte zijn plaats in de samenleving. Het organisatielandschap krijgt dus een nieuwe inrichting. De herverdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zorgt voor nieuwe grenzen en andere verbanden. Schoolleiders en alle eindverantwoordelijken van de schoolorganisatie gaan samen de nieuwe grenzen verkennen en vaststellen. Verantwoord met respect en ruimte voor elkaar; perfect passend.

Auteur: René van Eijk
Thema Bestuurlijke schaalvergroting
Kader Primair 3 – november 2006

Let op: Dit artikel is meer dan vijf jaar geleden gepubliceerd en bevat wellicht incorrecte, onvolledige of ongeldige informatie.

Gerelateerd nieuws