De grootste fusiegolf in het primair onderwijs lijkt voorbij. Toch zijn er nog tal van besturen die zich oriënteren op samengaan of samenwerking, in welke vorm dan ook. Over het hoe en waarom van bestuurlijke schaalvergroting. Bestuurlijke schaalvergroting anno 2006 Managementbureau Schaalgrootte Alternatieven Goed onderwijs Auteur: Bert Nijveld
Bestuurlijk samengaan is van alle tijden, maar raakte echt in trek in de tweede helft van de jaren negentig. Dit mede onder invloed van een terugtredende overheid. In Den Haag of toen nog Zoetermeer brak het besef door dat een al te centralistische sturing, inclusief de alom verfoeide papierberg aan voorschriften, niet direct een stimulerende werking heeft op de ontwikkeling van het onderwijsveld. Meer autonomie moest er komen deregulering, met de per 1 augustus dit jaar ingevoerde lumpsumfinanciering als voorlopig hoogtepunt. Gemeenten moesten af van de dubbele pet die zij als lokale overheid en als bestuurder droegen: bestuurscommissies en stichtingen ontstonden en daarmee ook de behoefte aan meer samenwerking en bestuurskracht.
Het vergroten van die bestuurskracht is nog steeds een belangrijk argument voor schaalvergroting. Besturen moeten meer zelf doen en uitzoeken, strategisch beleid kunnen formuleren én uitvoeren, en in het algemeen meer deskundigheid aan de dag kunnen leggen. Zeggenschap en zeggingskracht is een ander argument. Grote besturen worden eerder gezien als serieuze gesprekspartner dan kleintjes. Ze kunnen beter hun stem laten horen en krijgen daardoor meer voor elkaar. Hetzelfde geldt voor de inkoopkracht. Hoe groter het inkoopvolume van schoolmaterialen, hoe gunstiger de prijzen bedongen kunnen worden. Maar het zijn toch vooral zorgen op het gebied van personeel en financiële zekerheid die tegenwoordig de doorslag geven. Onder de huidige lumpsumfinanciering lopen besturen grotere financiële risicos die in een groter verband beter afgedekt kunnen worden. Voor het personeel ontstaan in een groter geheel meer mogelijkheden voor mobiliteit, zowel horizontaal als verticaal. Integraal personeelsbeleid komt beter van de grond.
Door schaalvergroting en professionalisering van besturen kwamen bovenschools managers, algemeen directeuren, raden van bestuur en raden van toezicht in beeld. Een groter bestuur heeft meer financiële armslag en kan daardoor een functionaris aanstellen die door het bestuur gemandateerd wordt om de dagelijkse leiding te voeren. Afhankelijk van de grootte van de organisatie wordt een bestuurskantoor vervolgens opgetuigd met specialisten op gebieden als personeelszorg, financiën en huisvesting of worden deze diensten ingekocht. Overigens gaat dat niet overal zonder slag of stoot. Directeuren, die immers integraal directeur zijn en daarmee verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken in hun school, voelen zich soms aangetast in hun zeggenschap. Wie doet wat en is waarvoor verantwoordelijk? Ook ontstaat discussie over de afdracht van gelden aan de bovenschoolse organisatie. Kwade tongen spreken zelfs over duur betaalde managers die een bovengemiddeld salaris ontvangen en daarmee geld onttrekken aan het primaire proces. Toch gaan besturen redelijk zuinig om met de bovenschoolse managementbureaus. Uit ITS-onderzoek blijkt dat geen hoge salarissen worden uitbetaald en dat de kosten gemiddeld genomen drie fte per honderd fte personeel in de scholen bedragen: “De kosten van bovenschoolse bestuursbureaus bedragen gemiddeld 3,8 procent van de totale begroting. Uitgedrukt in kosten per leerling is dat 155 euro. Naarmate besturen minder scholen onder zich hebben, zijn de kosten hoger.”
Januari 2005 had vijftien procent van de besturen tien of meer scholen onder zich. Soms lijkt groter groeien zelfs een doel op zich en stapelt de ene fusie zich op de andere. Maar hoewel schaalvergroting onmiskenbare voordelen oplevert, telt Nederland nog steeds een groot aantal eenpitters: besturen met één school. Op 1 oktober 2000 waren er volgens OCW 2078 besturen in het primair onderwijs waarvan 975 eenpitters. Per 1 januari 2005 zijn er nog 1607 besturen met daaronder 729 eenpitters. Inmiddels is het aantal eenpitters nog verder gedaald, tot ongeveer 650. De vermindering van het aantal eenpitters is grotendeels het gevolg van bestuurlijke fusies. De eerdergenoemde financiële risicos zijn een belangrijk argument voor samenwerking. Ook kwetsbaarheid op personeelsgebied speelt een rol: een directeur die langdurig ziek wordt, stelt een eenpitterbestuur voor grote problemen. Toch houdt een groot aantal van deze besturen dapper stand. Kleinschaligheid, nabijheid, flexibiliteit en betrokkenheid worden gekoesterd. Onlangs nog werd het eenpitterplatform opgericht, dat het besturen en schoolleiders makkelijk moet maken contact met elkaar te zoeken en ervaringen te delen. Bij besturen met meerdere scholen zijn besturen tot tien scholen veruit in de meerderheid. Ook hier wordt meestal het klein-is-fijn-principe aangehangen. Men wil elkaar nog wel kunnen kennen, afstanden tussen scholen in vooral het landelijke gebied moeten niet te groot worden.
Aantal besturen in het primair onderwijs
2000 2005 aantal besturen 2078 1607 percentage eenpitters 51 47 percentage besturen met 10 of meer scholen 10 15
Voor de scholen en besturen die groter groeien niet zien zitten, zijn er alternatieven. Zij kunnen bijvoorbeeld een samenwerkingsovereenkomst sluiten om gezamenlijk taken uit te voeren. Of om een school die onder de opheffingsnorm zakt toch open te houden op basis van gemiddelde schoolgrootte. Ook kunnen ze besluiten een centrale dienst in het leven te roepen die bepaalde taken bundelt en gezamenlijk uitvoert. Vormen van dienstverlening kunnen zo efficiënter en effectiever worden georganiseerd en uitgevoerd. Een bekend voorbeeld is Personeelscluster Oost-Nederland PON dat voor diverse besturen met gezamenlijk 117 scholen onder andere de personeelszorg op zich neemt en een invalpool organiseert. Een federatie gaat nog iets verder. Net als de centrale dienst een aparte rechtspersoon, maar dan opgericht met als doel de samenwerking op diverse terreinen tot stand te brengen. Veelal gaat het om besturen die de stap naar een bestuurlijke fusie bijvoorbeeld vanwege te grote cultuurverschillen nog niet kunnen maken, maar wel de voordelen zien van gezamenlijk optreden.
Binnen de AVS houdt onder meer René van Eijk zich bezig met het begeleiden van besturen op het pad naar schaalvergroting. “Een bestuursfusie is vaak een langdurig en gevoelig proces van elkaar aftasten, dat op diverse momenten alsnog fout kan gaan”, vertelt hij uit eigen praktijk. “Ik heb meegemaakt dat besturen die al sinds jaar en dag verregaand in een federatie samenwerkten in een dergelijk proces uit elkaar groeiden, waardoor zelfs de federatie uit elkaar viel. Als verwachtingen die men vooraf had niet worden waargemaakt, of als verwachtingen niet sporen, dan gaat het mis. Belangrijk is dat je tot een eenduidende visie en missie komt. Ook moeten alle partijen van meet af aan betrokken zijn bij het proces, zodat draagvlak ontstaat. En natuurlijk moet de wil er zijn om er samen iets van te maken. Is die er niet, dan kun je er beter maar niet aan beginnen.” Argumenten als financiële risicos beter afdekken zijn volgens Van Eijk niet de meest ideale insteek voor bestuurlijke schaalvergroting. “Je moet niet tot een fusie willen overgaan door stimulansen van buitenaf. Het moet een kwestie zijn van wíllen en geen móeten. Dan verloopt het proces een stuk soepeler. En natuurlijk moet je het uiteindelijke doel voor ogen houden: dat blijft goed onderwijs!”
Thema Bestuurlijke schaalvergroting
Kader Primair 3 – november 2006