Onderwijsbegroting 2009: gebrek aan geld smoort ambitie
De begroting voor 2009 van het ministerie van OCW is een stuk dikker dan die voor 2008. Dat wekt verwachtingen, maar uiteindelijk blijkt de begroting niet veel nieuws te bevatten. Veel aandacht voor beleidsontwikkelingen, projecten en afspraken die al eerder werden ingezet, zoals Passend onderwijs, de Kwaliteitsagenda en het convenant LeerKracht. Experiment Vervangingsfonds Binnenmilieu basisscholen Kwaliteit Brede scholen Hoogbegaafde leerlingen Kinderopvang Actieplan LeerKracht Management Ondersteuning Goed onderwijsbestuur Tot slot zie ook https://avs.nl/belangenbehartiging/politiek/onderwijsbegroting/2009
Investeringen
De bewindslieden hebben de ambitie om in internationale vergelijkingen het Nederlandse onderwijs tot de top vijf te laten behoren. Een mooie ambitie, maar wel met consequenties voor de investeringen. Die moeten dan van een veel grotere omvang zijn dan de in de begroting aangekondigde investeringen. Bovendien zijn ook de landen om ons heen druk bezig met het op hoog niveau brengen en houden van hun onderwijs. Nogmaals, zonder forse extra investeringen zal het niet lukken. En het moet voorkomen worden dat met de beschuldigende vinger naar het onderwijs wordt gewezen als – door gebrek aan middelen – de ambitie van de bewindslieden niet in resultaten wordt vertaald.
Bekostiging
Een van de doelstellingen van de bewindslieden is dat scholen `voldoende´ zijn toegerust. De AVS mist in deze doelstelling het elan en de ambitie om te streven naar meer dan voldoende toerusting. Wat is er op tegen om scholen excellent toe te rusten in plaats van het zuinige `voldoende´? Helemaal nu de begroting bol staat van opmerkingen over de verbetering van de onderwijskwaliteit. Bovendien geldt dat de materiele bekostiging lineair is, terwijl bijvoorbeeld energiekosten en inflatie de budgettaire ruimte voor scholen beperken.
In deze kabinetsperiode wordt een eerste experimentele stap gezet naar decentralisatie van vervanging. Dit betekent dat in pilots wordt bezien of, en onder welke voorwaarden, het mogelijk is de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds te laten vervallen. De AVS juicht dit experiment toe en verleent hieraan graag medewerking.
Er is veel te doen om het slechte binnenmilieu op een aanzienlijk aantal scholen. Het ligt dan ook voor de hand dat hiervoor extra geld wordt uitgetrokken. In de begroting wordt aangekondigd dat er voor vijf jaar geld is vrijgemaakt om het binnenmilieu in basisscholen te verbeteren. Los van het feit dat onduidelijk is om welk bedrag het gaat, duiden de voorgestelde maatregelen niet op een visionaire blijk. Het is de vraag of dit nu de maatregelen zijn waarop het veld zit te wachten: een bewustwordingscampagne, waarbij de GGD in de komende vijf jaar scholen voor basisonderwijs bezoekt. Scholen ontvangen daarbij een informatiepakket, een CO2-meter en een bouwtechnisch advies op maat. De AVS heeft sterk de indruk dat hiervoor de handen niet op elkaar gaan bij haar leden.
OCW investeert in drie leerjaren sectorbreed 115 miljoen euro in de kwaliteit van het onderwijs. De AVS staat van harte achter de inhoud en de doelstellingen van de Kwaliteitsagenda PO, maar de doelstellingen realiseren met zo´n beperkt budget vraagt van scholen het onmogelijke. Zelfs al zou dit bedrag alleen voor het primair onderwijs bedoeld zijn,dan nog gaat het gemiddeld om maar 5.000 euro per school per jaar.
Het kabinet wil het aantal brede scholen fors uitbreiden, waarbij de nadruk ligt op een dekkend aanbod van brede scholen in de Vogelaarwijken. De AVS onderschrijft de door OCW benoemde noodzaak tot de vorming van meer brede scholen, ook omdat dit aansluit bij bestaande lokale initiatieven. Het gestelde doel moet onder andere worden bereikt door het stimuleren van combinatiefuncties, de zogenaamde `Impuls brede scholen, sport en cultuur´. Overigens is ook dit een ontwikkeling die al eerder werd ingezet en dus niet pas voor het eerst in de begroting van 2009 aan de orde komt. Het door OCW en VWS beschikbaar gestelde budget is een begin, maar niet meer dan dat. Wil de invoering van combifuncties een succes worden, dan lijkt een ruimer budget nodig. En wat is de structurele bijdrage van gemeenten, die een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van brede scholen?
Op 25 augustus 2008 kwam het plan van staatssecretaris Dijksma naar buiten om in de periode van 2009 tot 2011 10 miljoen euro beschikbaar te stellen voor hoogbegaafde leerlingen in het basisonderwijs. Deze maatregel is onderdeel van de begroting voor 2009. Al eerder merkte de AVS op dat 10 miljoen euro voor het onderwijs aan excellente leerlingen en voor het stimuleren van talentontwikkeling een druppel op een gloeiende plaat is. Het leidt bijna tot de vraag of de bewindslieden daadwerkelijk van plan zijn te investeren op dit dossier of dat er slechts sprake is van een doekje voor het bloeden.
Bij de vorming van het huidige kabinet is besloten de portefeuille kinderopvang over te hevelen van het ministerie van Sociale Zaken naar het ministerie van Onderwijs. De achterliggende gedachte is dat het een harmonisatie tussen kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie (vve) zal vereenvoudigen en het beter is om zaken als (buitenschoolse) kinderopvang en dergelijke in één hand te houden. Ook nu bevat de begroting weer tal van grote uitspraken over de verhoging van de kwaliteit en het opleidingsniveau van het personeel in de kinderopvang, de uitwerking van een landelijk beleidskader, et cetera. De praktijk leert echter dat de enorme overschrijdingen op de kosten voor kinderopvang op de onderwijsbegroting drukken. En zo gebeurt het dat het benodigde extra geld voor onderwijs, als dit al beschikbaar komt, wordt aangewend om het gapende budgettaire gat van de kinderopvang te dichten.
Ook weer een voorbeeld van beleid dat al is ingezet. Op 16 april 2008 sloten de sociale partners een convenant met de titel LeerKracht van Nederland. De maatregelen uit dit convenant komen zowel in de begroting als in de gelijktijdig uitgekomen nota `Werken in het onderwijs´ uitvoerig aan bod. Al in het eerste commentaar op dit convenant merkte de AVS op dat de ambities groot zijn, maar dat het bijbehorende budget ontbreekt. De beschikbare 1 miljard euro is bestemd voor alle onderwijssectoren – van basis- tot hoger onderwijs – en komt maar gefaseerd beschikbaar. De volledige inzet van het miljard is pas in 2020 een feit. Twee onderwerpen gaan de AVS het meest aan het hart. De maatregelen gericht op leidinggevenden en de gevraagde middelen voor de ondersteuning van het management en leerkrachten.
In de nota `Werken in het onderwijs´ wordt opnieuw het probleem van de tekorten aan schoolleiders geschetst. Het aantal openstaande vacatures voor schoolleiders primair onderwijs is in vergelijking met vorig schooljaar licht gestegen. Waren er in 2006/2007 gemiddeld 180 openstaande vacatures, in 2007/2008 is dat gestegen naar gemiddeld 190 (in voltijdbanen). De in het kader van het convenant LeerKracht overeengekomen extra beloning van 275 euro per maand is een goed begin, maar niet voldoende. Het is zaak nu echt werk te maken van een goede ondersteuning van managers. Er is veel extra inzet voor professionalisering geboden en de mogelijkheden om schoolleiders (geheel) te ontlasten van lesgevende taken moeten worden vergroot. Daarvoor is extra budget nodig. De AVS is van mening dat schoolleiders bij bewezen goed functioneren aanspraak moeten kunnen maken op een significant hoger salaris. In het licht van de professionalisering van het management moet aansluiting bij de Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA) worden gestimuleerd. Dat betekent overigens dat ook OCW dient bij te dragen aan de versterking van de NSA. Het management heeft in de dagelijkse praktijk veel last van knellende regelgeving en vooral van regeldruk, die ook nog eens extra beheerstaken met zich meebrengt. De invoering van het persoonsgebonden nummer (pgn) is daarvan een voorbeeld dat door veel schoolleiders wordt genoemd, ook als zij de noodzaak van extra ondersteuning willen onderbouwen. Er is meer aandacht nodig voor distributed leadership – een van de manieren is om het management te ondersteunen – en de scholing in de uitwerking daarvan. Dit komt in de begroting niet aan bod.
Zoals bekend vindt de AVS de in het convenant LeerKracht opgenomen 20 miljoen voor ondersteuning, conciërges of een administratieve kracht, volstrekt onvoldoende. Bij herhaling heeft de AVS aangedrongen op een afspraak met het perspectief dat op termijn elke school een dergelijke ondersteunende functionaris kan benoemen op basis van extra budget. Onderwerpen in de begroting als een intensivering van het veiligheidsbeleid op scholen en de invoering van het persoonsgebonden nummer geven deze noodzaak extra aan. Om die reden heeft de AVS het initiatief genomen voor de actie `Help! De school verzuipt´. Bij het aanbieden van de handtekeningen aan de leden van de Vaste kamercommissie Onderwijs heeft een aantal Tweede Kamerleden gemeld dat zij hiervoor tijdens de Algemene financiële beschouwingen voorstellen zullen doen (zie verderop in deze Kadernieuws). Bij het ter perse gaan van deze Kadernieuws was het resultaat hiervan nog niet bekend.
Eind 2008 ontvangt de Tweede Kamer het wetsvoorstel over goed onderwijsbestuur. In dit wetsvoorstel zijn maatregelen rond de basisprincipes van goed bestuur opgenomen, zoals de scheiding van bestuur en toezicht, de interne medezeggenschap van leerkrachten, de zorgplicht van het bestuur en horizontale verantwoording. In januari 2007 publiceerde de AVS samen met VOS/ABB de code `Goed onderwijsbestuur primair onderwijs´, waarin genoemde functiescheiding en transparantie het uitgangspunt zijn. Voormalig onderwijsminister Maria van der Hoeven noemde deze code als voorbeeld voor een code voor het primair onderwijs. De AVS wacht de ontwikkelingen rond het wetsvoorstel met spanning af.
Als er wel overeenstemming wordt gevonden om honderden miljarden te investeren in de ophoging van de dijken, terwijl de noodzaak daarvan zeer discutabel is, waarom dan geen Deltaplan voor onze nieuwe generatie die in dat land moet wonen? Te beginnen met onderwijs. Nu lijkt het vaak dat er eerder sprake is van mooie woorden en weinig daden. De problemen stapelen zich op. Maar, het verwijt van onderinvesteringen kan niet alleen aan het adres van de minster worden gemaakt. Het gaat om een beslissing van de gehele politiek. Er wordt voor gekozen bestaand beleid te continueren met het sturingsmiddel van ontoereikende budgetten. Men verschuilt zich achter mooie beloften dat er toch extra geld komt voor maatregel a, b, c, et cetera, terwijl het veld met de problemen blijft zitten. Het risico is daarbij levensgroot dat gewekte verwachtingen niet uitkomen. En dan is steeds weer het verhaal dat het niet aan de minister ligt, maar aan het onderwijsveld, aan slecht functionerende scholen, inhalige managers, et cetera. We zijn de Oudhollandse krenterige koopmansmentaliteit nog steeds niet kwijt geraakt, terwijl we wel hoge ambities hebben. Ook hierbij geldt: de kost gaat voor de baat uit.