Eindverantwoordelijk management: code goed bestuur: verplichte functiescheiding
Op 2 februari 2010 stemde de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel `Goed onderwijs, goed bestuur´. Naar verwachting treedt deze nieuwe wet op 1 augustus aanstaande in werking. De wet verplicht schoolbesturen een scheiding aan te brengen tussen de functies bestuur en intern toezicht en tot het hanteren van een code goed bestuur. Deze functiescheiding moet binnen een jaar na de invoeringsdatum van de wet zijn gerealiseerd.
Tekst Carine Hulscher-Slot
In januari 2010 hebben de leden van de PO-Raad de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs vastgesteld. In de code staat een aantal uitgangspunten en principes voor goed bestuur, zoals:
o Pas toe of leg uit wat de verplichting tot naleving betekent, maar dat tegelijkertijd op onderdelen mag worden afgeweken, mits dit kan worden verantwoord.
o Scheiding van bestuur en intern toezicht
o Professionele ruimte: binnen een onderwijsorganisatie moet ruimte worden gegeven aan de autonomie van onderwijsgevenden. o Verantwoording en dialoog
o Transparantie
o Integriteit
o Verantwoordelijkheid
Functiescheiding bestuur en intern toezicht
In de memorie van toelichting bij de wetswijziging (dat wil zeggen de wet `Goed onderwijs, goed bestuur´) staat onder andere te lezen dat de functionele scheiding tussen bestuur en intern toezicht als bekostigingsvoorwaarde wordt geïntroduceerd voor alle schoolbesturen in het basis-, (voortgezet) speciaal en voortgezet onderwijs. “Van een dergelijke scheiding tussen bestuurders en toezichthouders gaat een duidelijk signaal uit: onderwijsbestuurders functioneren niet `autonoom´ en houden dus geen toezicht op zichzelf.” De PO-Raad heeft daarom in artikel 5 van zijn code een aantal modaliteiten opgenomen. Het kan gaan om een organieke scheiding, een functionele scheiding of een feitelijke scheiding. Bij een organieke scheiding is in de statuten vastgelegd dat er twee organen zijn, een Raad van Toezicht en een professioneel bestuur. Hierbij is sprake van professionele, bezoldigde bestuurders. Deze bestuursvorm komen we ook in het po steeds meer tegen, waarbij een of meer professionele bestuurders het College van Bestuur vormen. Het kenmerk van een functionele scheiding is dat de functies van bestuur en intern toezicht binnen één orgaan zijn opgenomen. Deze functies worden echter wel duidelijk onderscheiden. In de statuten moet zijn bepaald dat er uitvoerende bestuursleden en toeziende bestuursleden zijn. Dit kan bijvoorbeeld door verschil te maken in de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de leden van het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur bestuurt en het algemeen bestuur houdt toezicht op de bestuurders. Overigens vraagt dit om een cultuuromslag binnen veel schoolbesturen en om het duidelijk vastleggen van wat ieders rol is. Het is niet meer dan logisch dat dit ook gevolgen heeft voor de inrichting en de frequentie van het overleg binnen het bestuur en tussen de twee organen. Bij de feitelijke scheiding zijn er een of meer functionarissen die taken en bevoegdheden uitvoeren namens het bestuur. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om bovenschools management of een algemene directie. In dit model blijft het bestuur eindverantwoordelijk en verleent mandaat aan de eerder genoemde functionarissen. De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de gemandateerde functionarissen en het bestuur wordt beschreven in het managementstatuut.
Er bestonden al een aantal jaren codes voor goed bestuur. In de marge van de invoering van de lumpsumbekostiging in het po werden eind 2004 28 basisprincipes voor goed onderwijsbestuur vastgesteld. In 2007 publiceerden de AVS en VOS/ABB de code Goed Onderwijsbestuur Primair Onderwijs, een uitwerking van deze basisprincipes. Daarbij werd al gerefereerd aan de scheiding tussen bestuur en intern toezicht. In verschillende beleidsnotities en wetsvoorstellen werd deze code aangemerkt als een goed voorbeeld van een sectorcode. In het voorwoord bij de code van de PO-Raad wordt gemeld dat bij de samenstelling ervan onder andere gebruik is gemaakt van de 28 basisprincipes en de code van de VO-Raad. De code, die bindend is voor leden van de PO-Raad, treedt in de plaats van de 28 basisprincipes (zo vermeldt het voorwoord). Daarnaast is dus al sinds 2007 de code Goed Onderwijsbestuur Primair Onderwijs van de AVS en VOS/ABB van kracht. De code van de PO-Raad treedt in werking op 1 augustus 2010. De wet `Goed onderwijs, goed bestuur´ biedt schoolbesturen een jaar de gelegenheid om de functiescheiding tot stand te brengen. Hoewel de code van de PO-Raad dit niet vermeldt, mag er van worden uitgegaan dat ook binnen de code deze planning wordt aangehouden. Het is dus zaak om werk te maken van de functiescheiding. Dat kan in sommige gevallen een ingewikkelde klus zijn. Let wel: ook besturen die geen lid zijn van de PO-Raad zijn, op basis van de wet, gehouden een code te hanteren en de functiescheiding te realiseren. Bestuurders en schoolleiders kunnen voor de begeleiding, advisering en ondersteuning uiteraard een beroep doen op de AVS.