11.11.09

Commissie Don: ‘Financiële bedrijfsvoering scholen kan beter’

Het financieel beheer van onderwijsinstellingen moet en kan beter. Dat concludeert de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, oftewel de commissie – onder leiding van professor – Don. Die onderzocht de optimale financieringsstructuur van instellingen in verschillende onderwijssectoren. In het rapport worden nieuwe uitgangspunten geformuleerd, nieuwe signaleringsgrenzen gesteld (geen normen) voor de financiën van scholen en aanbevelingen gedaan ter verbetering van het financieel beheer, zowel naar de overheid als naar schoolbesturen en sectorraden. De politiek omarmt de aanbevelingen.

De commissie stelt dat financieel beleid maatwerk is en dat de verantwoordelijkheid daarvoor in eerste instantie decentraal moet liggen. Wel is er op het punt van de financiële bedrijfsvoering verbetering mogelijk. De commissie geeft signaleringsgrenzen: als een schoolbestuur die grenzen bereikt of overschrijdt, is er reden om nader naar de omstandigheden van die organisatie te kijken.
Verder geeft de commissie aan dat de kern van het financieel beleid bestaat uit twee elementen: budgetbeheer en vermogensbeheer. Onder budgetbeheer verstaat men: zorg gemiddeld over meer jaren voor een evenwicht tussen baten en lasten (0-5 procent), voor beheer van de kasstromen (genoeg liquiditeit om korte schulden snel af te lossen; liquiditeitsomvang tussen 0,5 en 1,5 keer de hoogte van de korte schulden) en definieer een weerstandscapaciteit (de benodigde buffer om schommelingen en tegenvallers op te vangen, alleen met eigen liquiditeit of ook met bankkrediet). Vermogensbeheer houdt in: wat is de behoefte aan kapitaal, voor investeringen, tegenvallers, risico´s en als buffer voor schommelingen in de exploitatie? Daarvoor introduceert de commissie Don de zogenaamde kapitalisatiefactor. Het benodigde kapitaal gedeeld door de totale baten. De commissie geeft hiervoor signaleringsgrenzen: voor grote besturen (meer dan 11 miljoen euro aan baten) 35 procent en voor kleine besturen (minder dan 2 miljoen euro aan baten) 60 procent, met een glijdende schaal voor besturen die daar tussen zitten. De commissie rekent de voorzieningen tot het eigen vermogen, waardoor veel schoolbesturen boven de signaleringsgrens komen. Don vindt echter dat schoolbesturen veel meer met geleend geld kunnen werken en formuleert daarom alleen een ondergrens: tenminste 20 procent van het totaal vermogen moet eigen vermogen zijn.
De commissie concludeert uit (beperkt) kwantitatief onderzoek, dat er geen samenhang lijkt tussen grote reserves (solvabiliteit) en het jaarlijkse resultaat (rentabiliteit). Bij een professionele financiële bedrijfsvoering mag je dat wel verwachten. Grote reserves maken dat een organisatie meer risico´s durft te nemen. In dat geval is af en toe een negatief resultaat hebben geoorloofd. Hier ligt een kans voor scholen. De commissie geeft daarnaast ook aan dat de overheid een aantal randvoorwaarden moet verbeteren. Als schoolbesturen minder eigen vermogen hebben, dan moet er meer zekerheid worden geboden op toegang tot de geldmarkt (lenen tegen aanvaardbare percentages en betere toegang tot het zogenaamde schatkistbankieren). En de overheid moet tijdig (eerder dan nu gebeurt) helderheid geven over de hoogte van de bijdragen. Ook doelsubsidies zouden zoveel mogelijk moeten worden vermeden, maar direct aan de lumpsum worden toegevoegd.

Belangrijkste conclusies
De drie belangrijke conclusies uit het rapport van de commissie Don zijn:

 

• Scholen voelen zich onzeker over de exploitatie (deels door onvoldoende kennis en deels door externe omstandigheden: de manier van bekostigen, er is veel geoormerkt, late informatieverschaffing, fluctuerende leerlingaantallen et cetera) wat leidt tot grotere reserves. Dat moeten schoolbesturen en de overheid (als financierder) zich beide aantrekken.
• Scholen hoeven veel minder vermogen aan te houden, omdat ze voor investeringen kunnen lenen (schatkistbankieren of bij commerciële banken). Dat zou de mogelijkheid bieden om eenmalig het vermogen te verlagen en dat in het onderwijs te steken. Maar dat heeft ook gevolgen voor de exploitatie nadien.
• De commissie voegt eigen vermogen en vreemd vermogen (voorzieningen) samen bij het bepalen van hoeveel vermogen een schoolbestuur momenteel heeft. Dat sluit op dit moment echter niet aan bij de vorig jaar geïntroduceerde denkwijze van de Raad voor de Jaarverslaglegging, die in 2008 ook voor het primair onderwijs van kracht is geworden. De conclusie dat scholen te rijk zouden zijn (boven de signaleringsgrenzen zitten), kan pas zinvol worden beantwoord als schoolbesturen een nieuw evenwicht hebben ingesteld. Door een nieuwe norm te introduceren hoeven besturen niet direct aan de schandpaal te worden genageld. Wel is het een uitdaging om te bezien of deze nieuwe norm tot structureel betere bedrijfsvoering kan en zal leiden.

Inconsistentie
De in het eerste punt genoemde onzekerheid maakt echter dat schoolbesturen hun reserves niet goed durven verlagen. Ook bankinstellingen staan niet te springen en het schatkistbankieren vertoont nog veel blokkades, zoals Don in zijn rapport zelf aangeeft. Een gevolg van de door Don voorgestelde stelselwijzigingen en nieuwe begrippen is dat scholen na die eenmalige extra besteding structureel minder renteopbrengsten hebben en ook nog rente moeten betalen als ze gaan lenen voor de investeringen. Als de overheid dat niet compenseert, zal de invoering van de Donvoorstellen elk jaar weer leiden tot structureel minder financiële ruimte.
Belangrijke conclusie is echter wel dat schoolbesturen nog veel kwalitatief kunnen verbeteren aan de financiële functie in hun organisatie, zowel de kennis als de interne organisatie (planning en controlcyclus en administratieve organisatie) kunnen professioneler worden opgezet. Die conclusie is door de minister ook overgenomen. Het lijkt dan ook vreemd dat tegelijkertijd een van de elementen van de lumpsum (het budget voor bestuur en management, destijds bedoeld voor versterking van de bedrijfsvoering) wordt wegbezuinigd. Het rapport van de commissie Don levert veel stof tot nadenken. Maar als het onderwijsveld echter nu al voortvarend inzet op verdere verbetering van de (financiële) bedrijfsvoering, kan het later niet verweten worden dat er geen aandeel is geleverd in de maatschappelijk gewenste veranderingen. De AVS vindt het versterken van de financiële functie in het onderwijs belangrijk en is van mening dat het veld daar zelf wat aan kan doen. De AVS kan daarbij ondersteuning bieden.
 

Tips financieel beleid 1. Maak een meerjarenbegroting, die rekening houdt met de leerling-prognoses, de financiële beleidsdoelen en de onderwijskundige doelen van de organisatie; 2. Zorg voor inzicht in de investeringsbehoefte, de liquiditeitsbehoefte (hoe betaal je je investeringen, de schommelingen in de exploitatie en eventuele tegenvallers). Geef aan hoe je in die liquiditeitsbehoefte voorziet (alleen met eigen vermogen of ook met geleend geld); 3. Stel een gedegen risicoanalyse op; 4. Formuleer de doelstellingen voor budgetbeheer; 5. Formuleer de doelstellingen voor vermogensbeheer. Meer tips over hoe om te gaan met de adviezen van de commissie Don? Neem dan contact op met de AVS, tel. 030-2361010.

 

Let op: Dit artikel is meer dan vijf jaar geleden gepubliceerd en bevat wellicht incorrecte, onvolledige of ongeldige informatie.