Brede heroverwegingen
Rapporten ambtelijke werkgroepen gepubliceerd Op de derde dinsdag van september 2009 gaf het kabinet de opdracht aan twintig ambtelijke werkgroepen om de overheidsuitgaven te heroverwegen. Dit in verband met de economische crisis. De werkgroepen hadden tot taak voorstellen te doen die per werkgroep een bezuiniging van 20% opleveren. Het kabinet voelde zich gesteund door de bezuinigingsdrang door de CPB-ramingen voor 2011-2015, waarin het CPB de noodzaak van een bezuiniging op de overheidsuitgaven van 29 miljard meldt. Productiviteit onderwijs! Alleen de economische factor telt nog. Het doel van de werkgroep was het realiseren van productiviteitsverbeteringen in de verschillende sectoren. Productiviteit wordt gedefinieerd als de onderwijsopbrengsten afgezet tegen de (budgettaire) inspanningen. De werkgroep stelt dat de nadruk op productiviteit begrijpelijk is, omdat besparingen zonder meer productiviteit leiden tot uitholling van het onderwijsstelsel. Het is schrijnend te moeten constateren dat dit kennelijk het enige uitgangspunt is bij het formuleren van de bezuinigingsmogelijkheden. Er wordt in een aantal voorstellen geschermd met het begrip kwaliteit, maar nergens geven de leden van de werkgroep er blijk van dat zij een visie hebben op wat de kwaliteit van het onderwijs zou moeten zijn of dat zij oog hebben voor de grote inzet die het onderwijsveld toont in het kader van de verbetering van de kwaliteit. De voorstellen ademen de sfeer van de botte bijl, waarbij een groot deel van de rekening voor een toekomstige gezonde overheidskas wordt neergelegd bij de leerlingen van vandaag. Verkorting van de leerlijnen, bezuinigingen op het zorgbudget, klassenvergroting, het samenvoegen van kleine scholen en de verschraling van het onderwijsaanbod in het voortgezet onderwijs zijn daar voorbeelden van. Wrang is het om te moeten lezen dat de werkgroep het effect van de bezuiniging op de zorgmiddelen voor de lange termijn moeilijk kan inschatten. Alras wordt duidelijk dat bij het onderwerp passend onderwijs de werkgroep geen enkele voeling heeft met de dagelijkse onderwijspraktijk en wat er komt kijken bij het onderwijs aan zorgleerlingen. Bovendien lijkt er geen oog te zijn voor de gevolgen, op alle beschreven terreinen, van de voorstellen voor leerlingen, schoolleiders en leraren, waarbij bovendien niet wordt aangegeven hoe de gevolgen kunnen worden gefinancierd. Sterker nog, bij een aantal maatregelen wordt kortweg gesteld dat er voor de opvang van de gevolgen geen budget beschikbaar wordt gesteld. Er dreigt een kaalslag te ontstaan en een substantiële verslechtering van de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs, als de voorstellen inderdaad in beleid worden omgezet. Cynisch genoeg refereert de werkgroep aan de ambities van het kabinet om tot de top 5 van de “Global Competitiveness Index” te gaan behoren. Nederland staat nu op de 10e plaats. Het kabinet wil dit doel bereiken door verbeteringen van de prestaties bij rekenen en taal, het voorkomen van uitval en de vergroting van de doorstroom naar het hoger onderwijs. Voor het bereiken van dit doel zijn juist extra investeringen nodig in plaats van bezuinigingen. Met deze bezuinigingsvoorstellen staat onderwijs, een sector waarvan steeds werd gezegd dat deze, vanwege het cruciale maatschappelijke belang moet worden ontzien, op een prominente vierde plaats in de top 5 van de door de ambtelijke werkgroepen voorgestelde besparingen:
Op 1 april 2010 hebben de werkgroepen hun rapporten gepubliceerd. Dit was eerder dan oorspronkelijk gepland, omdat de politieke partijen, met het oog op de verkiezingen van 9 juni a.s., de voorstellen van de werkgroepen kunnen betrekken bij hun verkiezingsprogramma. Het is aan het nieuwe kabinet om uit de ambtelijke voorstellen keuzes te maken.
Twee werkgroepen voor onderwijs
Voor de heroverweging onderwijs werden twee werkgroepen ingesteld, een met de titel “heroverwegingswerkgroep productiviteit onderwijs” en een die zich moest buigen over het hoger onderwijs en de studiefinanciering. Deze twee werkgroepen doen voorstellen voor een bezuiniging van in totaal 5 miljard euro, waarvan 4,1 miljard voor de vergroting van de productiviteit.
De heroverwegingswerkgroep productiviteit werd voorgezeten door de voorzitter van het College van Bestuur van de VU in Amsterdam. Daarnaast hadden een vertegenwoordiger van de ministeries van Financiën, LNV en Algemene Zaken en twee vertegenwoordigers van het ministerie van OCW zitting in de werkgroep. Zij werden bijgestaan door een aantal deskundigen, onder andere vanuit het Sociaal Cultureel Planbureau en het CPB.
Zorg 10,9 miljard Sociale zekerheid: 5,8 miljard Woningmarkt: 5,6 miljard Onderwijs 5 miljard Defensie: 2 miljard
Het is bovendien opvallend dat met de voorstellen gericht op het basiscurriculum de overheid zijn greep op het onderwijs zal vergroten. In het curriculum moet worden vastgesteld wat leerlingen wel en niet moeten kunnen, de inspectie krijgt de taak scholen te categoriseren op grond van hun prestaties, er moet een register komen met verplichte bijscholing etc. Dit begint te lijken op centraal gestuurd staatsonderwijs! Ook mag niet onvermeld blijven dat voorstellen tot het moderniseren van de CAO en het invoeren van teambeloning onderwerpen zijn die tot de verantwoordelijkheid van de werkgeversorganisaties en de vakorganisaties behoren. Hierbij past geen bemoeienis van de overheid of de Tweede Kamer.
Door het invoeren van een systeem van inkomensafhankelijke bijdragen voor ouders van leerlingen in het voortgezet onderwijs worden daarbij dan ook nog eens voorstellen gedaan die niet te maken hebben met productiviteitsverbetering maar met inkomenspolitiek.
Mogelijkheden tot verbetering?
De werkgroep merkt op dat moet worden toegewerkt naar een stelsel dat de productiviteit verder stimuleert door het uitbouwen van de goede kenmerken van het Nederlandse onderwijsstelsel. Dat zou moeten lukken langs drie lijnen:
- het duidelijker vaststellen van onderwijsdoelen. De overheid heeft daarbij de taak duidelijk aan te geven wat leerlingen moeten leren en welk niveau van hen wordt verwacht.
- het vergroten van het lerend vermogen van het stelsel door meer transparantie voor scholen en ouders over de prestaties. Daarbij is het zo, stelt de werkgroep, dat een lerend stelsel de goede prestaties van scholen beloont en scholen de consequenties van slechte prestaties onder ogen zien.
- het verhogen van de kwaliteit van leraren en schoolleiders. Daarbij moet duidelijk worden vastgesteld aan welke eisen docenten moeten voldoen, moet scholing worden gestimuleerd en moeten de arbeidsvoorwaarden worden geflexibiliseerd.
Deze drie lijnen zijn uitgewerkt in vijf varianten, die hieronder zijn beschreven. Het gaat dus om varianten van de werkgroep, zoals de werkgroep die heeft geformuleerd.
Vijf varianten
In het rapport wordt een aantal varianten genoemd met de daarbij berekende besparingen. Ook worden in het overzicht additionele maatregelen genoemd, die niet zijn uitgewerkt.
Let wel, het gaat om besparingen, zonder dat er oog is voor de noodzakelijke financiering van de effecten en randvoorwaarden. De werkgroep blijkt er van uit te gaan dat het onderwijs voldoende middelen heeft om de effecten en gevolgen zelf op te vangen.
De varianten zijn:
- goed presteren op het basiscurriculum: maatregelen gericht op goed presteren door leerlingen.
- Verminderen van de complexiteit en daardoor het verbeteren van de organiseerbaarheid van het onderwijs.
- Korter en intensiever onderwijs, door leerlingen hun opleiding sneller te laten doorlopen en leerroutes efficiënter in te richten.
- Zorgleerlingen: maatregelen die moeten zorgen voor een meer evenwichtige verdeling van de zorgmiddelen , waarbij het budget wordt teruggebracht naar dat van 2003.
- Eigen bijdragen, met de bedoeling dat het profijtbeginsel sterker wordt toegepast.
In de tabel hieronder staan de maatregelen met de besparingen weergegeven.
Beleidspakket met 20% besparing (in mln EUR)
|
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | structureel |
|
|
|
|
|
|
|
|
| A. Goed presteren op basiscurriculum | 97 | 322 | 596 | 1064 | 1476 | 1386 |
| B. Verminderen van de complexiteit | 51 | 191 | 627 | 719 | 845 | 860 |
| C. Korter en intensiever onderwijs | 0 | 0 | 105 | 232 | 312 | 640 |
| D. Zorgleerlingen | 0 | 235 | 565 | 565 | 565 | 565 |
| E. Eigen bijdragen | 0 | 400 | 502 | 543 | 605 | 605 |
| Additionele maatregelen | 0 | 50 | 100 | 150 | 274 | 0 |
| Totaal variant 20% | 148 | 1208 | 2495 | 3273 | 4077 | 4056 |
Elke variant wordt eerst kort beschreven, waarna de maatschappelijke effecten en de implementatie worden geschetst.
Variant A: Goed presteren op het basiscurriculum
Het gaat om voorstellen in het kader van het basiscurriculum en in samenhang daarmee het verbeteren van de transparantie over de prestaties en het besparen op uitgaven die relatief weinig bijdragen aan goede prestaties op het basiscurriculum. In dit kader wordt ook gesproken over een reallocatie van de middelen uit het Actieplan Leerkracht.
- Het basiscurriculum in het primair en voortgezet onderwijs te definiëren en door in de vorm van referentieniveaus vast te leggen wat leerlingen wel en niet moeten kunnen;
- In het primair onderwijs worden begin- en eindtoetsen verplicht gesteld en er wordt bepaald wat het minimum eindniveau moet zijn. De Inspectie krijgt hierbij de taak om scholen in te delen in de categorieën zeer zwak, zwak, voldoende, goed en excellent;
- In het streven de kwaliteit van leraren en schoolleiders te verbeteren krijgt de Inspectie een toezichthoudende rol bij de pabo´s en de lerarenopleidingen, komt er een register voor verplichte bijscholing en wordt teambeloning ingevoerd.
- Middelen die niet maximaal bijdragen aan goede leerprestaties zijn niet meer aan de orde, wat onder andere de samenvoeging van kleine scholen betekent. Ook de klassenverkleining wordt teruggedraaid, wat de gemiddelde groepsgrootte met 3 leerlingen laat stijgen.
De besparingen door deze variant zijn:
2011 0,1 miljard
2012 0,3 miljard
2013 0,6 miljard
2014 1,1 miljard
2015 1,5 miljard
Structureel 1,4 miljard
Als maatschappelijke effecten van deze maatregelen noemt de werkgroep:
- Door de focus te richten op het basiscurriculum zal de aandacht voor de socialiserende functie van het onderwijs afnemen.
- Transparantie en teambeloning zorgen ervoor dat goede prestaties meer dan nu worden beloond.
- Het terugdraaien van de klassenverkleining levert een stijging van de gemiddelde groepsgrootte van 23 naar 26 leerlingen. Maar, zo stelt de werkgroep, in de periode 1997 – 2003 was 29% van de groepen in het primair onderwijs groter dan 31.
- Het samenvoegen van kleine scholen zorgt ervoor dat 1200 scholen niet langer zelfstandig kunnen voortbestaan. Dat is volgens de werkgroep verdedigbaar, omdat de onderwijskwaliteit van kleine scholen kwetsbaar is.
- Het verhogen van de kwaliteit van docenten en schoolleiders leidt tot betere onderwijsprestaties, omdat de kwaliteit voor het grootste deel door hen wordt bepaald.
Over de implementatie wordt gemeld dat de aanpassing van het curriculum een aantal jaren vergt. Voor het primair onderwijs wordt daarom gemikt op 2012. Het voortgezet onderwijs komt in 2014 aan bod.
Variant B: Verminderen complexiteit
De werkgroep wil `organiseerbaarheid´ van het onderwijs vergroten door de complexiteit te verminderen. Daarbij wordt gedacht aan het moderniseren van de CAO. In het voortgezet onderwijs wordt een aantal vakken en profielen geschrapt en wordt, zoals al was voorgesteld bij variant A, het basiscurriculum opnieuw gedefinieerd.
Ook MBO-instellingen en het V(S)O komen in de voorstellen niet ongeschonden uit de strijd.
- De flexibiliteit moet worden vergroot door het moderniseren van de CAO. De werkgroep is van mening dat besparingen op de BAPO en op het bovenwettelijk deel van WW voorwaarden zijn voor een gemoderniseerde CAO. Er staat weliswaar te lezen dat dit de verantwoordelijkheid is van sociale partners, maar de bezuiniging is alvast ingeboekt.
- In het voortgezet onderwijs wordt een aantal vakken en profielen geschrapt en wordt het bekostigingsmodel aangepast. Dat laatste kan worden gelezen als een bezuiniging.
- MBO-instellingen en het V(S)O houden de verantwoordelijkheid leerlingen die geen startkwalificatie kunnen halen een opleiding gericht op arbeidsmartkttoeleiding aan te bieden.
- Het aantal subsidies wordt beperkt en de subsidies voor de voorkoming van voortijdig schoolverlaten worden gedeeltelijk wegbezuinigd.
De besparingen voor deze variant zijn:
2011 0,1 miljard
2012 0,2 miljard
2013 0,6 miljard
2014 0,7 miljard
2015 0,8 miljard
Structureel 0,9 miljard
De maatschappelijke effecten die bij deze variant in kaart zijn gebracht zijn:
- De organiseerbaarheid in het voortgezet onderwijs wordt vergroot.
- Het wordt door de vereenvoudiging van het bekostigingsmodel in het voortgezet onderwijs voor kleine scholen moeilijker om te blijven bestaan.
- De verantwoordelijkheid voor het terugdringen van voortijdig schoolverlaten komt nadrukkelijker bij de scholen zelf te liggen. De werkgroep merkt daarbij op dat de huidige aanpak succesvol is en dat het een risico is om het huidige systeem te vervangen.
Voor de implementatie merkt de werkgroep op dat ten aanzien van overbelaste leerlingen de juiste mix van zorg, onderwijs en arbeidsmartktoeleiding nog niet is gevonden. Daarom is nog niet duidelijk hoe deze jongeren het beste kunnen worden geholpen. Bij de voorstellen voor het moderniseren van de CAO is de inschatting dat hier een aantal jaren overheen zal gaan.
Variant C: Korter en intensiever onderwijs
Het verkorten van de opleidingen in het beroepsonderwijs, leerlingen hun opleiding sneller laten doorlopen en de leerroutes efficiënter inrichten zorgen voor een intensiever onderwijs en voor besparingen, omdat leerlingen minder tijd in het onderwijs doorbrengen. Dat heeft ook tot gevolg dat leerlingen een jaar eerder de arbeidsmarkt kunnen betreden.
- Verkorting van de opleidingen in het beroepsonderwijs, waarbij de besparingen voor een deel kunnen worden gebruikt voor meer onderwijstijd per jaar.
- In het VMBO wordt de basisberoepsgerichte opleiding verkort tot het niveau van de startkwalificatie.
- Het bekostigingsmodel wordt zo ingericht dat het, in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs, de school beloont voor versnellen en het zittenblijven afremt.
- Een besparing op de studiefinanciering, maar ook minder inkomsten uit les- en cursusgeld.
De besparingen voor deze variant zijn:
2011 0 miljard
2012 0 miljard
2013 0,1 miljard
2014 0,2 miljard
2015 0,3 miljard
Structureel 0,6 miljard
Dit leidt tot de volgende maatschappelijke effecten:
- Deelnemers in het beroepsonderwijs kunnen een half tot een heel jaar eerder aan het werk.
- Er is geen onderzoek waaruit de gevolgen van het inkorten van de leerlijnen blijken.
- Door de verkorte opleiding in het VMBO zal het aantal voortijdig schoolverlaters dalen.
- Door in de bekostiging het versnellen te belonen en het zittenblijven te belemmeren worden scholen gestimuleerd de prestaties van leerlingen met een achterstand te verbeteren. Het is niet uit te sluiten dat deze wijziging in de bekostiging leidt tot selectie en uitstroom.
Voor wat betreft de implementatie vermeldt het rapport dat de maatregel om zittenblijven tegen te gaan en versnellen te belonen een complexe aanpassing van het bekostigingsmodel met zich meebrengt.
Beleidsvariant D: Zorgleerlingen
In deze variant gaat het om een meer evenwichtige verdeling van de middelen voor het zorgonderwijs in relatie tot het regulier onderwijs. Dit moet gebeuren door de uitgaven terug te brengen naar het niveau van 2003, het jaar dat het rugzakje werd geïntroduceerd.
Daarbij denkt de werkgroep aan het verbeteren van de transparantie over de leerresultaten van zorgleerlingen en een verbeterde aansluiting van het VSO op de arbeidsmarkt. Daarbij moet wel oog zijn voor de specifieke problematiek van deze leerlingen.
Deze variant omvat de volgende voorstellen:
- Budgettering volgens de systematiek van passend onderwijs. Samenwerkingsverbanden WSNS en VO kunnen deze besparing op korte termijn invullen door grotere klassen in het speciaal onderwijs en een korting op de reguliere zorgmiddelen. Voor de lange termijn betekent dit het aandeel zorgleerlingen wordt gesteld op het niveau van 2003.
- Het verbreden van de referentieniveaus, het afnemen van een (aangepaste) eindtoets in het SBaO en het SO en een benchmark op de prestaties van leerlingen met een vergelijkbare problematiek op andere scholen.
- Verkorting van het arbeidsgerichte deel van het VSO tot 16 jaar. Hierna lopen de leerlingen tot hun 18e jaar stage met begeleiding vanuit het VSO.
Deze variant levert als besparing op:
2011 0 miljard
2012 0,2 miljard
2013 0,6 miljard
2014 0,6 miljard
2015 0,6 miljard
Structureel 0,6 miljard
Voor wat betreft de maatschappelijke effecten
- wordt gewezen op het feit dat het aantal zorgleerlingen sinds 2003 is toegenomen van 6,5% tot 9,5%. Fijntjes wordt daarbij een uitspraak van het CPB aangehaald dat het regulier onderwijs én ouders er weinig belang bij hebben om te kiezen voor een goedkopere onderwijsvoorziening.
- Efficiencywinst kan de besparing niet opvangen, wat zou kunnen leiden tot een lagere onderwijskwaliteit en extra kosten voor jeugdzorg en gemeenten.
- Omdat er weinig bekend zou zijn over de effectiviteit van onderwijs aan zorgleerlingen is het volgens de werkgroep niet goed mogelijk het effect van deze bezuiniging voor de lange termijn in te schatten.
- De druk op het regulier onderwijs neemt toe, doordat meer zorgleerlingen in het regulier onderwijs zullen worden opgevangen. Dit gaat ook nog eens gepaard met meer druk in combinatie met maatregelen uit de andere varianten.
- De verwachting van de werkgroep is dat het uitbreiden van de referentieniveaus en het vergroten van de transparantie goed zijn voor de kwaliteit van het onderwijs.
De implementatie van de maatregelen hoeft volgens de werkgroep geen probleem te zijn, omdat het onderwijsveld al volop bezig is met de voorbereidingen van passend onderwijs! Deze variant is daarom technisch (!) goed uitvoerbaar. Wel wordt erop gewezen dat het ontwikkelen van een benchmark tijd zal kosten en dat leraren in het regulier onderwijs beter moeten worden toegerust om zorgleerlingen op te vangen.
Variant E: Eigen betalingen
In deze variant komt de inkomenspolitiek om de hoek kijken. Het sterker toepassen van het profijtbeginsel leidt ertoe dat de lasten verschuiven naar leerlingen/deelnemers en bedrijven, en het rendement per `publieke onderwijseuro´ toeneemt, is de stelling van de werkgroep. De voorstellen zijn:
- Een inkomensafhankelijke bijdrage van de ouders van VO-leerlingen aan het lesmateriaal. De maatregel voor de gratis schoolboeken wordt afgeschaft.
- Lesgeld voor leerlingen van 16 en jaar en ouder in het voortgezet onderwijs en voor 16- en 17jarigen in het MBO. Overigens, in 2005 was het lesgeld voor 16- en 17jarigen in het VO en MBO juist afgeschaft.
Daarnaast wordt het MBO voor deelnemers van 27 jaar en ouder niet langer bekostigd.
De besparingen zijn
2011 0 miljard
2012 0,4 miljard
2013 0,5 miljard
2014 0,5 miljard
2015 0,6 miljard
Structureel 0,6 miljard
Sociale zekerheid onderwijspersoneel
Naast de gevolgen van de geschetste maatregelen voor de kwaliteit en de inhoud van het onderwijs, de opvang van zorgleerlingen en de arbeidsvoorwaarden zijn er op het gebied van sociale zekerheid voorstelen gedaan die ook het onderwijspersoneel zullen raken.
Voorstellen op dit terrein zijn o.a.
- Verkorting van de maximale WW-duur van 38 maanden naar 1 jaar, gevolgd door een vervolguitkering van 6 maanden op minimumniveau plus aanpassing van de WW bij herhaald gebruik.
- Maximering van de ontslagvergoedingen, in verschillende varianten.
- Versoepelen van de criteria voor ontslag.
- Verlaging van het minimumloon.
Onderwijspersoneel heeft een rechtspositie die is afgeleid van de maatregelen die in de markt van toepassing zijn. Doorvertaling van voorstellen op basis van de heroverwegingen is daarom te verwachten. Daarbij geldt dan ook nog dat de ambtelijke werkgroep die zich bezig hield met de productiviteit in het onderwijs voorstelt om de bovenwettelijke uitkering af te schaffen.
En nu?
Het zal duidelijk zijn dat de AVS ernstige bezwaren heeft tegen de voorstellen van de heroverwegingswerkgroep.
Wij zullen niet wachten tot de politiek met de voorstellen aan de haal gaat. Het kabinet heeft weliswaar gemeld dat er over de voorstellen geen standpunten worden ingenomen, in verband met de demissionaire status, maar de verwachting is dat de rapporten centraal zullen staan in de verkiezingscampagnes en bij de formatie van een nieuw kabinet.
Wij gaan daarover uiteraard in debat met de politici.
Ook de AVS-leden willen we betrekken bij onze stellingname. Hierover volgt zo spoedig mogelijk nadere informatie.
Utrecht, 2 april 2010
Let op: Dit artikel is meer dan vijf jaar geleden gepubliceerd en bevat wellicht incorrecte, onvolledige of ongeldige informatie.
